媒体曝中国138县酝酿撤县设市 县改市再次高歌猛进

ottawa

媒体曝中国138县酝酿撤县设市 县改市再次高歌猛进
+ G1 ]$ X, j+ K7 |  `- x
    作者：中国民商
1 _" m. _6 p% J4 e/ ?! {     　　
    “县制”消亡危机
    　　
) G. L6 L4 s) B: u9 D    沉寂16 年之后，“县改市”借“新型城镇化”之名，再次高歌猛进，大有卷土重来之势。据统计，至少有138个县酝酿撤县设市，广东、贵州、云南和陕西4 省就有60 多个县提出撤县设市。
/ r, k2 p, l' b8 h; `    　　
    “这是典型的政绩冲动，与加大县城和小城镇建设的战略意图背道而驰。对其中的胡作非为如不明令禁止，耽误发展不说，还会严重冲击农村社会稳定。”中国人民大学新型城镇化研究小组负责人彭真怀严词指责。
/ w. c1 O3 r0 ~    　　
    “县改市”会不会重新启动虽然仍未可知，但过多的县改为市或区，将冲击以县制为基础的治理制度，这不仅会造成虚假城市化，更会为中国未来发展埋下无可挽救的隐患。
    　　
    “县改市” 出政绩
1 B8 T/ G9 e: Z1 U2 }6 A; c% ?+ [    　　
    上世纪八、九十年代，县域经济迅速壮大，相应地要求行政权力和管辖范围扩张升级，县升格为市一度成为切实可行而又风光无限的扩张模式。
6 H. T+ f, x9 V7 Z# Y    　　
3 I2 a  X) S  V' `! m; D    仅1994 年－1996 年间，全国共有95 个“县改市”，其中，江苏、山东、浙江等省“县改市”较为突出，江苏苏南的县基本都升级为市。
0 ^% A: _: j* x9 u: k8 h    　　
! v1 j/ p# n& r& h8 k, v" ?    对于县级单元来说，“县改市”之后可获得更高的税收返还比例、城市维护建设税等收入，还可以得到更多的建设用地指标、工业项目、水资源占用量等好处，在当时客观上这也符合中国经济社会发展的需要。事实证明，改市之后，江苏、山东、浙江等省的县域经济也得到了快速发展，每年的全国百强县排行榜基本都被这三个省占据。
2 g+ o+ K3 ?) o2 S4 V/ s    　　
    “在特定时期，县改市不失为一条有效的发展道路。”国家行政学院公共行政教研室主任竹立家认为，城镇化快速发展，就需要给中小城市放权，让他们有扩张和发展的欲望。如果一个县的经济发展水平比较高，城市规划面积到位，财政收入达到一定的水平，人口聚集达到一定的能量，自身的造血能力大幅度提高，就可以变成市，使农民就地变成市民。
% h( Q9 J' L5 H: j    　　
    然而这一轮的“县改市”风潮，被中央政府1997 年紧急叫停。彭真怀研究认为，中央之所以这么做，是因为当时很多地方盲目追求县改市，冲击了县制为主要特色的传统行政管理系统，造成很多县级市出现“虚假城市化”弊病，比如市区农村人口比重过大，城郊比例失调，城乡概念模糊等等。
    　　
    “现在这些老毛病又发作了，简单把县一撤了之，搞硬生生的‘拉郎配’，甚至农民‘被上楼’，背离了新型城镇化的初衷。”他说。
' Y, g3 O: U. r; R( O  K    　　
    如何释放县域经济的活力一直是行政区划改制的中心议题，不可否认，扩权强县无疑是城镇化的下一个增长点。“但我们要对新型城镇化重新理解，不能走入误区，甚至走向反面。”彭真怀表示。
, T/ o& l; Z; A; E) N8 I% l    　　
' a7 K. q2 }) \5 s, v4 e    “省管县”遇阻 “县改市”回潮
    　　
    “县改市”暂时被冻结之后，县级扩权的冲动没有得到释放，转而通过“省管县”的方式探路突围。
9 h2 F! l' {% q9 O    　　
    浙江是最早推动强县扩权的省份之一。早在2002 年，浙江省按照“能放都放”的总体原则，将313 项原属地级市的经济管理权限下放给20 个县市区，成为“省管县”浙江模式。
- f1 X8 y: ?  b    　　
    之后，中国许多省市开始推行财政“省管县”的单项试点，这被认为是强县扩权、壮大县域经济的重大改革举措，而在十年之后的今天，“省管县”已经处于胶着状态、踯躅不前。
4 p4 Y5 L! ?( Z+ J; x: c% |    　　
    虽然全国共有27 个省份1080 个县实行了财政省直管，但相对其他领域的改革，各地推进热情并不太高。从目前来看，具体的障碍就是地级市不愿放弃县的直接管辖权，不管是对经济发达县和不发达县都不愿放，都觉得管得越大越好。
  X" X6 U' x. k5 E    　　
    财政部财政科学研究所副所长王朝才认为，省管县的试点主要是财政权限的试点，在“财权”上绕过了市里，这对地级市冲击很大。而矛盾之处还在于，人事、发改这些权力还归市里管，县领导仍然受制于市，放不开手脚。
    　　
$ T' m* F' ]1 `8 i+ |    强县扩权、省管县遇阻，县域转而寻求另外的方式来突破发展瓶颈，“县改市”再次进入视野。一些强县甚至准备了相关的上报材料，只待中央政府一声令下。
. V1 K: R. C+ `' u, h3 e0 T    　　
    但“县改市”的闸门并没有完全解禁，直至2010 年，民政部只批复了云南蒙自、文山两个县撤县设市，江西德安县部分区域设立共青城市的申请。
    　　
    但今年年初，民政部在不到两个月的时间内连续批准吉林扶余、云南弥勒“县改市”名单，这一动作被看作是“县改市”全面解禁的信号。
) I8 y+ X1 t5 A0 @4 b  ^. E    　　
    加之，借助新型城镇化战略的东风，“县改市”风潮再起，引起专家学者的普遍担忧。
    　　
7 ]8 J5 \! W( p3 C* ?/ U' m    “很多人对新型城镇化缺乏常识性的判断，仍在片面追求城市空间扩张，大兴造城运动，借新城之名，行夺地、争地和占地之实，抬高房价和地价。”彭真怀说，如此放任下去，被严重扭曲的新型城镇化就会演变成一场灾难。
8 }. m+ V8 P, J5 ^( y    　　
    “县改区”矛盾重重
    　　
    从1997年以后，“县域”扩权并不是单线进行的，在“县改市”受困的情况下，撤县改区成了很多地方政府新的城市化突破口。
    　　
    根据民政部数据，全国市辖区数量从2000 年的787 个增至2011 年的857 个，县级市则从400 个下降到369 个。
    　　
    在2009 年省财政管县等政策实施后，一些地级市政府担心所属县脱离自己的控制就纷纷把下属县改为区。
    　　
    目前全国中心大都市已基本将周围的县（市）改为区。以广东为例，在珠三角地主要县（市）改为区之后，东西北地区县改区亦不少，去年广东清新县、揭东县先后撤县改区。
3 Y0 X0 V  ~% H5 T1 b* m- F    　　
    一些百强县诸如顺德市、锡山市、吴江市等相继变为市辖区。广东增城市、湖南长沙县、四川双流县等发达县市也可能面临变区的命运。
    　　
: o) F2 c# t3 A: m, c    今年年初，“县改市”可能开禁的信号，一度让很多经济强县兴奋，并与“县改区”发生着强烈的冲突。
# c3 Y. B7 ~6 N- \4 Z    　　
    5 月8 日，浙江长兴因“撤县改区”酿就一场风波。长兴是全国经济强县，行政区划隶属湖州市管辖。长兴县多年来就一直在为撤县建市做准备，没想到湖州却提出“撤县变区”。
    　　
    长兴作为浙江财政“省直管县”，财政80%留给自己，20%交给省里。变成区之后，一半要交给湖州。这引发了长兴县委四套班子、企业和当地群众的强烈反对，并联名发出措辞严厉、态度坚决的“一封信”：“假如湖州市委、市政府一意孤行，长兴县所有党政机关、乡镇（街道、园区）的一把手也将集体辞职……”
    　　
  C% B. G% P1 p) \9 G; I* E8 j2 N: o    在县改区方式上，县级政府与地级政府显然存在不小的利益冲突，面对汹涌民意，湖州市决定暂停“撤县设区”计划。
# Q0 t- f6 z" M    　　
    “最根本的还是地方利益之争”，竹立家说，相比之下，县级政府对“县改市”更为渴求，而地级市则更迫切地希望“县改区”。这两种力量此消彼涨，一直在较量。
3 Q' R9 p- g! @9 N# O" b9 @9 W2 r    　　
    地级市喜欢“县改区”，一是为壮大本身的经济实力，二是获取更多的财政资源，三也是市领导政绩的表现。”竹立家说。
    　　
$ W% ^3 i/ E9 i0 }/ P" ~+ p- X    “县制”的未来
    　　
& V) b, W6 k+ T& `' I% V0 P    中央政府力推新型城镇化之后，各地政府都在快马加鞭，把“县改区”、“县改市”变成抓手，借此寻求更大的发展权限、更大的发展空间。
' K2 R' X: [& S1 \9 ~. {/ d    　　
    学者质疑，无论是撤县设市、设区都不能盲目推进，这不是新型城镇化的发展方向。
, F' Y2 y& D/ h0 k1 L  k    　　
    北京大学国家发展研究院副教授李力行，研究了大量的县改市案例，他发现，尽管县级市相比于县，财政收入扩张更快，但在创造制造业和服务业就业方面，以及在教育和卫生等公共服务的指标方面，县级市都没有明显胜过县。这说明，在民生方面，“县改市”并没有带来明显的改观。
7 R+ v8 g  ?" [% s# }1 m    　　
9 L6 s3 j- E5 e* q- d$ j9 p( F" S    同样，对于县改区，竹立家研究的结果是：
    　　
    大量的县（市） 改区，成为大中型城市扩张发展空间、获取土地的最好办法。一些本来自身经济发展较为突出的县（市）改为区之后，自身的发展动力也随之弱化。以顺德为例，在改区之前，顺德一直在全国领先，但后来就不如昆山、江阴等地了。
    　　
& a* A. c0 t7 g    “一窝蜂地撤县设市、设区，反映出地方政府除了盯着农民的土地，抠土地财政，已经没有心思搞农业现代化、工业信息化了。”彭真怀在各地调研了解到，并不是所有地方都适合扩大城市规模，搞行政造城。“有一个地级市，把城镇化指标逐级分解到县、到区、到乡镇，弄得官不聊生，民不聊生，民怨四起。”
    　　
    彭真怀表示，县改市或者县改区并不是此轮新型城镇化的突破口和重点，“传统城市化，是为政府自己服务，政府要搞GDP，经济增长，要城市美化，要政绩；而新型城镇化是以人为本的城镇化，要为进城的农民服务，我们要重新理解以人为核心的新型城镇化。”
( V7 n# z! q7 F9 `4 `6 h3 B0 m- r    　　
7 O1 Y. a5 ^" S) K8 _    “撤县设区”把权力上收到地级市；“撤县改市”在名分上有了升格，这种翻烧饼的做法并没有实质性的民生意义。客观地看，这些地方政府简单地把造城作为做大经济总量的工具，实际上是在挑战最为敏感的社会安全底线。
# h" ?! l+ F) Y2 e/ ?    　　
+ l6 c2 z) @7 w, c8 ?    彭真怀表示，必须坚决反对这种错误做法，既要走出新型城镇化就是片面抓城市的误区，更要走出新型城镇化就是消灭“县制”的灾区，防止这个重大的国家战略刚起步就被严重扭曲。