标题: 媒体曝中国138县酝酿撤县设市 县改市再次高歌猛进 [打印本页] 作者: ottawa 时间: 2013-6-10 05:32 标题: 媒体曝中国138县酝酿撤县设市 县改市再次高歌猛进 媒体曝中国138县酝酿撤县设市 县改市再次高歌猛进+ e" R) g% i0 y* N0 T m. i- a
" k: i' U# c$ w O' B) _/ j G 作者：中国民商4 w% l! s: R2 v4 {/ v# w ?+ M
; [& Q) b9 l2 u9 p “县制”消亡危机 1 v2 Q2 D x/ E5 N, P ; ~7 M: H W/ b
沉寂16 年之后，“县改市”借“新型城镇化”之名，再次高歌猛进，大有卷土重来之势。据统计，至少有138个县酝酿撤县设市，广东、贵州、云南和陕西4 省就有60 多个县提出撤县设市。 4 [5 u: y% n7 F6 _6 B 5 g; Q9 h7 I) w- O “这是典型的政绩冲动，与加大县城和小城镇建设的战略意图背道而驰。对其中的胡作非为如不明令禁止，耽误发展不说，还会严重冲击农村社会稳定。”中国人民大学新型城镇化研究小组负责人彭真怀严词指责。 - E/ {$ w `; ^7 ~+ u- L/ M0 `( ^ - j: T; a+ d w5 O( n
“县改市”会不会重新启动虽然仍未可知，但过多的县改为市或区，将冲击以县制为基础的治理制度，这不仅会造成虚假城市化，更会为中国未来发展埋下无可挽救的隐患。 0 D' r* Q2 x' v8 S# d: v6 [, x: t. R " d( q/ o5 Z! d G5 X! @ “县改市” 出政绩 ( t% F7 O8 N/ @1 x O/ ]0 D9 B$ \; T% } 上世纪八、九十年代，县域经济迅速壮大，相应地要求行政权力和管辖范围扩张升级，县升格为市一度成为切实可行而又风光无限的扩张模式。6 o% h* p2 F6 _; d4 B
3 x7 W' O+ d: _; m& l) c/ q 仅1994 年－1996 年间，全国共有95 个“县改市”，其中，江苏、山东、浙江等省“县改市”较为突出，江苏苏南的县基本都升级为市。 , K# Q2 ~ p$ y) L# B9 I* Z ) R2 x' Y# D9 p/ ? W" ?. T% f 对于县级单元来说，“县改市”之后可获得更高的税收返还比例、城市维护建设税等收入，还可以得到更多的建设用地指标、工业项目、水资源占用量等好处，在当时客观上这也符合中国经济社会发展的需要。事实证明，改市之后，江苏、山东、浙江等省的县域经济也得到了快速发展，每年的全国百强县排行榜基本都被这三个省占据。 $ _7 | Q# O" t9 O1 Z0 C( P " |8 J6 R- {7 v* @6 x
“在特定时期，县改市不失为一条有效的发展道路。”国家行政学院公共行政教研室主任竹立家认为，城镇化快速发展，就需要给中小城市放权，让他们有扩张和发展的欲望。如果一个县的经济发展水平比较高，城市规划面积到位，财政收入达到一定的水平，人口聚集达到一定的能量，自身的造血能力大幅度提高，就可以变成市，使农民就地变成市民。 ( X$ E' Q* A4 \7 l- y5 T 1 K# k' w- P9 t9 l8 m
然而这一轮的“县改市”风潮，被中央政府1997 年紧急叫停。彭真怀研究认为，中央之所以这么做，是因为当时很多地方盲目追求县改市，冲击了县制为主要特色的传统行政管理系统，造成很多县级市出现“虚假城市化”弊病，比如市区农村人口比重过大，城郊比例失调，城乡概念模糊等等。 * l$ ~3 x% ?4 S5 z9 N $ _1 P/ l; z6 I
“现在这些老毛病又发作了，简单把县一撤了之，搞硬生生的‘拉郎配’，甚至农民‘被上楼’，背离了新型城镇化的初衷。”他说。2 d2 [5 \' O3 X* s* N: Q+ Y
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如何释放县域经济的活力一直是行政区划改制的中心议题，不可否认，扩权强县无疑是城镇化的下一个增长点。“但我们要对新型城镇化重新理解，不能走入误区，甚至走向反面。”彭真怀表示。5 g, w2 j2 Z4 j+ y# v E
* P& o7 ?( j+ e) I+ G- p+ x “省管县”遇阻 “县改市”回潮 ! x, {0 S7 v' _ . L- P, W: p5 P2 O0 D8 j “县改市”暂时被冻结之后，县级扩权的冲动没有得到释放，转而通过“省管县”的方式探路突围。 ) K+ g6 ^' i, g4 v8 @ 4 U! H+ y) ]7 U, ^' s: w 浙江是最早推动强县扩权的省份之一。早在2002 年，浙江省按照“能放都放”的总体原则，将313 项原属地级市的经济管理权限下放给20 个县市区，成为“省管县”浙江模式。 ! n) f6 k0 w6 A, A. [5 z B$ t g % n2 Y7 T6 q; W- c+ L/ S S* S% T( w+ a 之后，中国许多省市开始推行财政“省管县”的单项试点，这被认为是强县扩权、壮大县域经济的重大改革举措，而在十年之后的今天，“省管县”已经处于胶着状态、踯躅不前。 2 ^- g! t* q7 U 0 m+ t$ U. R& v
虽然全国共有27 个省份1080 个县实行了财政省直管，但相对其他领域的改革，各地推进热情并不太高。从目前来看，具体的障碍就是地级市不愿放弃县的直接管辖权，不管是对经济发达县和不发达县都不愿放，都觉得管得越大越好。 2 n5 Z0 Q' } a# w# T ' H- j; ^" Q0 b
财政部财政科学研究所副所长王朝才认为，省管县的试点主要是财政权限的试点，在“财权”上绕过了市里，这对地级市冲击很大。而矛盾之处还在于，人事、发改这些权力还归市里管，县领导仍然受制于市，放不开手脚。$ D: G! \2 e7 w* }3 X
2 X5 _- o, _" | 强县扩权、省管县遇阻，县域转而寻求另外的方式来突破发展瓶颈，“县改市”再次进入视野。一些强县甚至准备了相关的上报材料，只待中央政府一声令下。& m8 H' Q% v# ?# |" Y0 D
8 X- P) g( N5 \: {9 f 但“县改市”的闸门并没有完全解禁，直至2010 年，民政部只批复了云南蒙自、文山两个县撤县设市，江西德安县部分区域设立共青城市的申请。 5 u i3 D5 c9 b o" ~9 K 8 m" q) \$ U1 x, x' U 但今年年初，民政部在不到两个月的时间内连续批准吉林扶余、云南弥勒“县改市”名单，这一动作被看作是“县改市”全面解禁的信号。7 ~- k6 D6 U. d2 a2 `
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加之，借助新型城镇化战略的东风，“县改市”风潮再起，引起专家学者的普遍担忧。 ! C+ u% ~. U1 Z7 ?, O* ]$ t8 d, } ! H; d t7 [# d* Z4 a
“很多人对新型城镇化缺乏常识性的判断，仍在片面追求城市空间扩张，大兴造城运动，借新城之名，行夺地、争地和占地之实，抬高房价和地价。”彭真怀说，如此放任下去，被严重扭曲的新型城镇化就会演变成一场灾难。 * v( ^0 N& {3 _, K9 ?- q : v6 c* C" L( ?. l5 D “县改区”矛盾重重 6 i# v# f+ t4 b' w) }% I / D# q; _# w: D8 \! ^% r. i7 l
从1997年以后，“县域”扩权并不是单线进行的，在“县改市”受困的情况下，撤县改区成了很多地方政府新的城市化突破口。$ P3 I* g o9 R; @5 v: F3 f
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根据民政部数据，全国市辖区数量从2000 年的787 个增至2011 年的857 个，县级市则从400 个下降到369 个。- ]* r5 q' n* K) [1 `5 \" V+ q
0 } p8 L5 b3 D' d9 x t 在2009 年省财政管县等政策实施后，一些地级市政府担心所属县脱离自己的控制就纷纷把下属县改为区。% ~0 B; C1 U1 o! A Q3 Z6 s
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目前全国中心大都市已基本将周围的县（市）改为区。以广东为例，在珠三角地主要县（市）改为区之后，东西北地区县改区亦不少，去年广东清新县、揭东县先后撤县改区。) L4 z; x2 r. \7 p; k* P+ m
, S2 `9 M1 ~$ q+ X) m m% K9 I 一些百强县诸如顺德市、锡山市、吴江市等相继变为市辖区。广东增城市、湖南长沙县、四川双流县等发达县市也可能面临变区的命运。5 L8 H4 f( A# M5 p5 r( j* A# E
' k, Y' W5 r& w- Z- U8 v 今年年初，“县改市”可能开禁的信号，一度让很多经济强县兴奋，并与“县改区”发生着强烈的冲突。 1 O1 T2 A2 o- [2 L! E& q; n6 I& C" a & V! U% r# Y, B; k
5 月8 日，浙江长兴因“撤县改区”酿就一场风波。长兴是全国经济强县，行政区划隶属湖州市管辖。长兴县多年来就一直在为撤县建市做准备，没想到湖州却提出“撤县变区”。 / O' C- T8 V1 q7 F: Z* m 7 }& E: n; k5 m' D 长兴作为浙江财政“省直管县”，财政80%留给自己，20%交给省里。变成区之后，一半要交给湖州。这引发了长兴县委四套班子、企业和当地群众的强烈反对，并联名发出措辞严厉、态度坚决的“一封信”：“假如湖州市委、市政府一意孤行，长兴县所有党政机关、乡镇（街道、园区）的一把手也将集体辞职……” & ~) T& ]6 l7 \ A. J1 c . A; E) i2 J* ^& j
在县改区方式上，县级政府与地级政府显然存在不小的利益冲突，面对汹涌民意，湖州市决定暂停“撤县设区”计划。1 O" \' z; R) ~9 w3 Z' X
, N, U! s- e- y! k4 h5 r- J “最根本的还是地方利益之争”，竹立家说，相比之下，县级政府对“县改市”更为渴求，而地级市则更迫切地希望“县改区”。这两种力量此消彼涨，一直在较量。! Y0 ?# f5 }1 ?# s& T3 {4 N. w* d
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地级市喜欢“县改区”，一是为壮大本身的经济实力，二是获取更多的财政资源，三也是市领导政绩的表现。”竹立家说。4 `0 I2 l6 a( j% `
. P3 w) s- V% k4 _) W+ l “县制”的未来4 n Z* Q! B; K3 E7 y- e" ]8 [( ^
" Z9 u( Y0 ~0 A; l 中央政府力推新型城镇化之后，各地政府都在快马加鞭，把“县改区”、“县改市”变成抓手，借此寻求更大的发展权限、更大的发展空间。 . N2 c4 T7 d5 E( y; e; e# r% { 5 {4 b7 W3 x) c
学者质疑，无论是撤县设市、设区都不能盲目推进，这不是新型城镇化的发展方向。4 P5 J7 _$ C A) g1 X# n* u
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北京大学国家发展研究院副教授李力行，研究了大量的县改市案例，他发现，尽管县级市相比于县，财政收入扩张更快，但在创造制造业和服务业就业方面，以及在教育和卫生等公共服务的指标方面，县级市都没有明显胜过县。这说明，在民生方面，“县改市”并没有带来明显的改观。; z( N# M0 _& V% Z7 {) ?
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同样，对于县改区，竹立家研究的结果是： 0 t" i& z4 {% {, ] / m, H& p3 U' I 大量的县（市） 改区，成为大中型城市扩张发展空间、获取土地的最好办法。一些本来自身经济发展较为突出的县（市）改为区之后，自身的发展动力也随之弱化。以顺德为例，在改区之前，顺德一直在全国领先，但后来就不如昆山、江阴等地了。9 K) Q0 v% G% n9 Z Z
/ [& [6 R; d# s& B$ i7 z “一窝蜂地撤县设市、设区，反映出地方政府除了盯着农民的土地，抠土地财政，已经没有心思搞农业现代化、工业信息化了。”彭真怀在各地调研了解到，并不是所有地方都适合扩大城市规模，搞行政造城。“有一个地级市，把城镇化指标逐级分解到县、到区、到乡镇，弄得官不聊生，民不聊生，民怨四起。” - o1 c. B- `3 r F' _) X+ g7 N- k6 r! w0 j 7 e; j2 _4 l; o% s# J1 _ 彭真怀表示，县改市或者县改区并不是此轮新型城镇化的突破口和重点，“传统城市化，是为政府自己服务，政府要搞GDP，经济增长，要城市美化，要政绩；而新型城镇化是以人为本的城镇化，要为进城的农民服务，我们要重新理解以人为核心的新型城镇化。”3 e- ]: |# g: K! M8 ?2 m
; N4 a F5 S' o7 [" V/ [2 N2 w5 t “撤县设区”把权力上收到地级市；“撤县改市”在名分上有了升格，这种翻烧饼的做法并没有实质性的民生意义。客观地看，这些地方政府简单地把造城作为做大经济总量的工具，实际上是在挑战最为敏感的社会安全底线。( p! D/ F5 O+ B4 Q0 n' l2 t
0 I7 m. p% Y2 ? 彭真怀表示，必须坚决反对这种错误做法，既要走出新型城镇化就是片面抓城市的误区，更要走出新型城镇化就是消灭“县制”的灾区，防止这个重大的国家战略刚起步就被严重扭曲。% e' A' \" U3 m